Accord de Charlottetown

Contexte et négociations

L'Accord de Charlottetown était l'aboutissement d'une crise constitutionnelle prolongée qui a commencé avec le rapatriement de la Constitution en 1982 sans le consentement du Québec. L'Accord du lac Meech qui a suivi, conçu pour intégrer le Québec au cadre constitutionnel, a échoué en 1990 lorsque le Manitoba et Terre-Neuve ne l'ont pas ratifié avant l'échéance. Cet échec a déclenché une résurgence du mouvement souverainiste québécois. Le premier ministre Robert Bourassa a déclaré qu'un référendum aurait lieu en 1992 sur un nouvel accord constitutionnel avec le Canada ou sur la souveraineté du Québec. En réponse, une série de consultations publiques ont été lancées. Le gouvernement fédéral a créé la Commission Spicer et le Comité Beaudoin-Edwards. Le gouvernement du Québec a mis sur pied le Comité Allaire et la Commission Bélanger-Campeau.

Le premier ministre Brian Mulroney a nommé l'ancien premier ministre Joe Clark au poste de ministre responsable des Affaires constitutionnelles le 21 avril 1991. Clark a mené des négociations à partir de novembre 1991 avec les premiers ministres des neuf autres provinces, tandis que les communications avec le Québec étaient maintenues par un canal parallèle. En août 1992, un large accord a été conclu qui incluait les dispositions du lac Meech, la reconnaissance de l'autonomie gouvernementale autochtone et une réforme du Sénat avec l'égalité des provinces. Un malentendu sur le canal parallèle concernant la position du Québec sur la réforme du Sénat a créé l'impression que l'accord serait acceptable, et Clark a annoncé un consensus. Mulroney, informé alors qu'il était à Paris, a été choqué et consterné, croyant que les dispositions sur le Sénat condamneraient tout accord au Québec.

Des négociations finales et intenses impliquant les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, aux côtés de représentants de quatre organisations autochtones nationales, ont eu lieu à Charlottetown, à l'Île-du-Prince-Édouard. L'accord a été finalisé et dévoilé le 28 août 1992. Les groupes autochtones participants étaient l'Assemblée des Premières Nations, le Conseil national des Autochtones du Canada, l'Inuit Tapirisat du Canada et le Ralliement national des Métis. L'Accord était le produit du processus de négociations multilatérales qui a débuté après l'échec de l'Accord du lac Meech.

Dispositions clés de l'Accord

L'Accord de Charlottetown était un document exhaustif abordant de multiples facettes de la gouvernance et de l'identité canadiennes. Ses dispositions peuvent être regroupées en plusieurs thèmes majeurs. L'Accord aurait enchâssé constitutionnellement un droit inhérent des Autochtones à l'autonomie gouvernementale, reconnaissant les gouvernements autochtones comme un troisième ordre de gouvernement. Ce droit aurait été soumis aux principes de paix, d'ordre et de bon gouvernement et au contrôle judiciaire en vertu de la Charte. L'Accord ne spécifiait pas la forme que prendrait l'autonomie gouvernementale, prévoyant plutôt une période de réflexion avant que les groupes autochtones puissent invoquer ce droit devant les tribunaux. Il aurait également enchâssé les droits issus de traités existants et donné une reconnaissance constitutionnelle aux droits des Métis.

Une composante centrale était la clause Canada, une section interprétative de la Constitution. Elle énonçait les valeurs définissant le caractère et la société politique canadiens, y compris la reconnaissance du Québec comme société distincte. D'autres aspects traitaient de la primauté du droit, du Canada comme système parlementaire et fédéral, des peuples autochtones du Canada et de leurs droits, des minorités de langue officielle, de la diversité culturelle et raciale, des droits individuels et collectifs, de l'égalité des sexes, et de l'égalité et de la diversité des provinces. L'objectif était d'exiger des tribunaux qu'ils interprètent la Constitution conformément à ces valeurs fondamentales.

Sur la répartition des pouvoirs, l'Accord déclarait que la foresterie, les mines, les ressources naturelles et la politique culturelle deviendraient des compétences provinciales. Le gouvernement fédéral conserverait la compétence sur les organismes culturels nationaux comme la Société Radio-Canada et l'Office national du film. Le financement fédéral aurait été garanti pour les programmes relevant des compétences provinciales, comme l'assurance-maladie. L'accord exigeait que les gouvernements fédéral et provinciaux harmonisent leurs politiques en matière de télécommunications, de développement et de formation de la main-d'œuvre, de développement régional et d'immigration. Le pouvoir fédéral de réserve aurait été aboli, et le pouvoir fédéral de désaveu sévèrement limité.

Des changements majeurs étaient proposés pour les institutions fédérales. La Cour suprême du Canada et sa loi constitutive devaient être enchâssées dans la Constitution. Le Sénat serait réformé, les sénateurs étant élus soit lors d'une élection générale, soit par les législatures provinciales. Six sénateurs seraient attribués à chaque province et un à chaque territoire, avec la possibilité de créer des sièges supplémentaires pour les électeurs autochtones. Le pouvoir du Sénat de rejeter des projets de loi serait supprimé et remplacé par des veto suspensifs. Pour les questions liées à la culture francophone, l'adoption d'un projet de loi nécessiterait une majorité au Sénat dans son ensemble et une majorité des sénateurs francophones. La répartition des sièges à la Chambre des communes serait davantage basée sur la population, bénéficiant à l'Ontario et aux provinces de l'Ouest. Le Québec se voyait garantir de ne jamais obtenir moins de 25 % des sièges à la Chambre. L'accord proposait également une charte sociale pour promouvoir des objectifs comme les soins de santé, le bien-être, l'éducation et la négociation collective, et incluait des engagements pour éliminer les obstacles au commerce intérieur.

La campagne référendaire de 1992

Le processus de ratification de l'Accord de Charlottetown incluait un référendum national, contrairement au processus législatif utilisé pour le lac Meech. Cela a été provoqué par des lois en Colombie-Britannique, en Alberta et au Québec exigeant que les amendements constitutionnels soient soumis à un vote public. Pour éviter un processus fragmenté, le gouvernement du premier ministre Mulroney a adopté la Loi référendaire pour organiser un vote pancanadien. Le Québec a choisi de tenir son vote au niveau provincial. Une conséquence fut que les Québécois temporairement à l'extérieur de la province pouvaient avoir deux votes, tandis que les nouveaux arrivants au Québec ne pouvaient pas voter du tout. La question référendaire était : 'Acceptez-vous que la Constitution du Canada soit renouvelée sur la base de l'entente conclue le 28 août 1992?'

La campagne a débuté avec l'accord populaire dans le Canada anglais, et un match nul statistique au Québec. Les progressistes-conservateurs, les libéraux et le Nouveau Parti démocratique soutenaient l'accord. Des groupes des Premières Nations l'ont appuyé, de même que certains groupes de femmes et des chefs d'entreprise. Les dix premiers ministres provinciaux le soutenaient. L'ancien premier ministre Pierre Trudeau était un opposant de premier plan, soutenant que l'accord signifiait la fin du Canada et l'effritement effectif du gouvernement fédéral. Le Parti réformiste de Preston Manning s'y opposait dans l'Ouest avec le slogan 'KNOw More', rejetant la reconnaissance de la 'société distincte' du Québec et la garantie de 25 % des sièges à la Chambre. Les deux partis souverainistes québécois, le Bloc Québécois de Lucien Bouchard et le Parti Québécois de Jacques Parizeau, s'opposaient fermement à l'Accord, estimant qu'il ne donnait pas assez de pouvoirs au Québec.

Au fur et à mesure de la campagne, l'accord est devenu de moins en moins populaire. Cela est souvent attribué au fait que les électeurs trouvaient au moins un aspect de l'accord complexe avec lequel ils étaient en désaccord, et à l'impopularité extrême du premier ministre Mulroney en 1992. Le Canada traversait une récession qui s'aggravait, et beaucoup percevaient une élite politique obsédée par les affaires constitutionnelles. Mulroney a qualifié les personnes contre l'Accord d'« ennemis du Canada ». Au Québec, un enregistrement mettant en scène deux fonctionnaires disant que Bourassa avait « cédé » dans les négociations a été diffusé à la radio. La campagne du « Oui » a été encore plus minée lorsque le ministre des Affaires constitutionnelles de la Colombie-Britannique, Moe Sihota, a déclaré que Bourassa avait été « surclassé ». Malgré une victoire par consensus de Bourassa dans un débat télévisé contre Parizeau, la campagne du « Oui » a stagné.

Résultats du référendum et conséquences immédiates

Le 26 octobre 1992, les Canadiens ont voté lors de deux référendums parallèles. L'Accord a été approuvé à Terre-Neuve, à l'Île-du-Prince-Édouard, en Ontario et dans les Territoires du Nord-Ouest. Il a été rejeté en Nouvelle-Écosse et dans les quatre provinces de l'Ouest : Colombie-Britannique, Alberta, Saskatchewan et Manitoba. À l'échelle nationale, 54 % ont voté contre l'Accord. Au Québec, 57 % l'ont rejeté. La défaite a été un camouflet cinglant pour l'establishment politique du pays. La Presse canadienne a nommé l'Accord de Charlottetown la « personnalité de l'année 1992 », un honneur rare pour une non-personne.

L'impact du référendum a remodelé la politique canadienne. D'un point de vue unitaire, certains analystes ont noté que le « deuxième meilleur » résultat était que le Québec et le Canada anglais l'aient tous deux rejeté, évitant la dynamique néfaste des « deux solitudes ». La division au sein du Parti libéral du Québec a conduit Mario Dumont à fonder l'Action démocratique du Québec en 1994. Au niveau fédéral, le premier ministre Brian Mulroney a pris sa retraite en juin 1993. Lors de l'élection fédérale du 25 octobre 1993, les progressistes-conservateurs sous Kim Campbell ont subi un effondrement historique, passant d'un gouvernement majoritaire à seulement deux sièges. Ils ont été remplacés dans l'Ouest canadien par le Parti réformiste et au Québec par le Bloc Québécois. Le NPD a également été décimé, tombant à neuf sièges. Les libéraux, sous la direction du nouveau chef Jean Chrétien, ont remporté un large gouvernement majoritaire.

Conséquences à long terme et importance historique

L'échec de l'Accord de Charlottetown a marqué la fin effective d'une décennie de méga-politique constitutionnelle au Canada. Le gouvernement fédéral, dirigé par le premier ministre libéral Jean Chrétien, a adopté une stratégie de « négligence bienveillante » envers les changements constitutionnels, se concentrant sur la gouvernance pratique. La défaite de l'Accord a ancré le scepticisme du public envers les grands projets constitutionnels menés par les élites. L'ascension du Parti réformiste et du Bloc Québécois comme forces parlementaires majeures a fondamentalement modifié le système de partis, reflétant et amplifiant le mécontentement régional.

La garantie de 25 % des sièges à la Chambre des communes pour le Québec demeure une convention informelle. Lors du redécoupage des circonscriptions fédérales du Canada en 2012, le Québec a reçu des sièges proportionnels à sa population (23 %), légèrement moins que les 25 % qui lui auraient été garantis par l'Accord. Bon nombre des idées politiques spécifiques de l'Accord ont refait surface sous différentes formes. Le concept d'autonomie gouvernementale autochtone a gagné du terrain grâce à des décisions judiciaires comme R. c. Pamajewon et aux négociations de traités modernes. Une des réformes de l'Accord concernant spécifiquement le Nouveau-Brunswick a été adoptée avec succès en 1993 à titre d'article 16.1 de la Charte des droits, garantissant l'égalité des communautés linguistiques anglaises et françaises.

À la fin des années 1990 et au début des années 2000, les questions relatives au Québec ont été abordées par le Parlement, comme la Loi sur la clarté référendaire en 2000. En 2006, la Chambre des communes a adopté la motion sur la nation québécoise, reconnaissant les Québécois comme une nation au sein d'un Canada uni. En date de 2025, il n'y a pas eu d'autres tentatives pour régler le statut du Québec par un processus constitutionnel formel. L'Accord de Charlottetown est étudié comme une étude de cas définitive sur l'immense difficulté d'atteindre un consensus sur des changements fondamentaux à la fédération canadienne.

Principaux comités et rapports menant à l'Accord

Le chemin vers l'Accord de Charlottetown a été pavé par de nombreux organismes consultatifs et rapports après l'échec de l'Accord du lac Meech. Ces initiatives ont impliqué un large éventail de citoyens et de groupes d'intérêt. Le Comité Beaudoin-Edwards était un comité parlementaire mixte en 1991 qui a examiné le processus de modification de la constitution et a recommandé une plus grande participation publique, y compris des référendums. Le Comité Beaudoin-Dobbie lui a succédé et a produit le rapport « Un Canada renouvelé » en février 1992, qui synthétisait les propositions du document fédéral « Façonner l'avenir du Canada ensemble ».

Au Québec, le Comité Allaire, un comité du Parti libéral du Québec présidé par Jean Allaire, a recommandé la décentralisation radicale des pouvoirs vers le Québec et un référendum sur la souveraineté si les demandes n'étaient pas satisfaites. La Commission Bélanger-Campeau était une commission parlementaire québécoise qui a recommandé que le Québec tienne un référendum sur la souveraineté ou une nouvelle offre constitutionnelle d'ici octobre 1992, faisant pression directement sur le calendrier des négociations fédérales. La Commission Spicer fédérale, officiellement le Forum des citoyens sur l'avenir du Canada, a recueilli l'opinion publique et a fait état d'un profond sentiment d'aliénation chez les Canadiens. Ces processus ont alimenté les négociations multilatérales dirigées par Joe Clark, et le volume même des recommandations a contribué à la complexité de l'Accord.

Accord de Charlottetown : questions fréquentes

Quel était le principal objectif de l'Accord de Charlottetown ?

L'Accord de Charlottetown était un ensemble d'amendements proposés à la Constitution du Canada, créé par les gouvernements fédéral et provinciaux en 1992. Son objectif principal était de régler le statut constitutionnel du Québec et d'autres enjeux nationaux à la suite de l'échec de l'Accord du lac Meech en 1990. L'accord incluait des dispositions sur l'autonomie gouvernementale autochtone, une clause Canada définissant les valeurs nationales, des réformes du fédéralisme et de la répartition des pouvoirs, et des réformes institutionnelles majeures comme les changements au Sénat. Il a été soumis à un référendum public national le 26 octobre 1992 et a été rejeté, 54 % des électeurs le refusant à l'échelle nationale.

Comment l'Accord de Charlottetown proposait-il de modifier le Sénat ?

L'Accord proposait de transformer le Sénat en un corps élu. Chaque province aurait six sénateurs élus et chaque territoire un, créant une représentation provinciale égale. Les sénateurs pourraient être élus soit par la population générale, soit par les législatures provinciales. Le pouvoir du Sénat de rejeter des projets de loi aurait été remplacé par un veto suspensif. Les impasses avec la Chambre des communes seraient résolues par des séances conjointes. Pour les questions affectant la culture francophone, un projet de loi aurait besoin d'une majorité de tous les sénateurs plus une majorité des sénateurs francophones pour être adopté.

Qu'était la « clause Canada » dans l'Accord de Charlottetown ?

La clause Canada était une section interprétative centrale destinée à être incluse dans la Constitution canadienne dans le cadre de l'Accord de Charlottetown. Elle énonçait explicitement des valeurs visant à définir le caractère canadien, y compris la reconnaissance du Québec comme société distincte au sein du Canada. La clause énumérait également d'autres principes fondamentaux comme la primauté du droit, le système parlementaire et fédéral du Canada, les droits des peuples autochtones, les minorités de langue officielle, et des engagements envers la diversité culturelle, l'égalité des sexes et l'égalité provinciale. Son but pratique était d'exiger des tribunaux qu'ils interprètent la Constitution conformément à ces valeurs énoncées lorsqu'ils rendent des décisions juridiques.

Comment l'Accord de Charlottetown abordait-il les droits des Autochtones ?

L'Accord aurait enchâssé constitutionnellement un droit des Autochtones à l'autonomie gouvernementale, reconnaissant les gouvernements autochtones comme un troisième ordre de gouvernement. Il aurait également enchâssé les droits issus de traités existants et donné une reconnaissance constitutionnelle aux droits des Métis. Le droit à l'autonomie gouvernementale aurait été soumis au contrôle judiciaire en vertu de la Charte. L'Accord ne fournissait pas de détails sur la forme précise que prendrait l'autonomie gouvernementale, prévoyant plutôt une période de réflexion avant que les groupes puissent intenter des poursuites.

Quelles ont été les conséquences politiques de la défaite de l'Accord ?

La défaite a brisé la crédibilité du gouvernement progressiste-conservateur. Le premier ministre Brian Mulroney a pris sa retraite en juin 1993. Lors de l'élection fédérale de 1993, les PC ont été réduits à deux sièges. Les partis qui s'étaient opposés à l'Accord, le Parti réformiste dans l'Ouest et le Bloc Québécois au Québec, les ont remplacés comme forces majeures. L'échec a mis fin à l'ère des négociations constitutionnelles globales. La division au sein du Parti libéral du Québec a conduit à la formation de l'Action démocratique du Québec en 1994.

Quelles provinces et quels territoires ont voté en faveur de l'Accord ?

L'Accord de Charlottetown n'a été approuvé par les électeurs que dans quatre juridictions : Terre-Neuve, l'Île-du-Prince-Édouard, l'Ontario et les Territoires du Nord-Ouest. Il a été rejeté par les électeurs en Nouvelle-Écosse et dans les quatre provinces de l'Ouest : Colombie-Britannique, Alberta, Saskatchewan et Manitoba. Au Québec, où un référendum provincial distinct a eu lieu, 57 % des électeurs ont rejeté l'Accord. Le résultat national a vu l'Accord rejeté avec 54 % des électeurs à travers le Canada votant contre le paquet constitutionnel.

Sources et lectures complémentaires

• Accord de Charlottetown (Wikipédia, en anglais)
• Charlottetown Accord (constitutionalstudies.ca)
• Charlottetown Accord (thecanadianencyclopedia.ca)

Vérifié par la rédaction de Nosy Mag. Mise à jour le 2026-10-28.