Programme énergétique national

Contexte historique et mondial

Le Programme énergétique national est né d'une période d'instabilité économique mondiale déclenchée par deux chocs pétroliers majeurs en 1973 et 1979. La crise de 1973 a suivi un embargo des exportateurs arabes de pétrole contre les pays soutenant Israël lors de la guerre du Kippour, provoquant des pénuries immédiates et un quadruplement des prix du pétrole au début de 1974. Cet événement a déplacé le pouvoir des pays consommateurs vers les pays producteurs de pétrole. La crise pétrolière de 1979 a été précipitée par la révolution iranienne et la guerre Iran-Irak. Ces chocs ont entraîné une forte inflation et une hausse du chômage dans les économies développées. Dans son discours sur l'état de l'Union de 1980, le président américain Jimmy Carter a souligné les dangers d'une dépendance excessive au pétrole étranger. Au Canada, l'inflation se situait souvent entre 9 et 10 pour cent par année, et le taux préférentiel dépassait 10 pour cent. Le marché mondial du pétrole était dominé par les multinationales pétrolières des « Sept Sœurs ». La production pétrolière américaine a atteint son sommet en 1970, faisant du pays un importateur majeur et resserrant les marchés mondiaux.

La politique énergétique canadienne avant le PEN

L'industrie pétrolière du Canada s'est développée parallèlement à celle des États-Unis. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, le pays importait 90 pour cent de son pétrole. Cela a changé avec la découverte du champ pétrolifère de Leduc en Alberta en 1947. Pour accéder aux marchés, l'Interprovincial Pipeline a été construit vers le Midwest américain et plus tard vers Toronto, tandis que le Transmountain Pipeline desservait la côte Ouest. L'Office national de l'énergie (ONE) a été créé en 1959 pour réglementer les pipelines interprovinciaux et internationaux. De 1961 à 1973, la Politique nationale du pétrole protégeait un marché intérieur pour le pétrole de l'Ouest à l'ouest de la vallée de l'Outaouais, tandis que les provinces de l'Est dépendaient des importations. Après la crise de l'OPEP de 1973, le gouvernement fédéral a rompu le lien entre les prix intérieurs et mondiaux du pétrole pour protéger les consommateurs canadiens. En 1975, le gouvernement a créé la société d'État Pétro-Canada. Le premier système de tarification du pétrole a été inauguré en 1974 pour réglementer les prix du pétrole brut intérieur, subventionner le pétrole importé pour l'Est du Canada et contrôler les prix à l'exportation. Le pétrole brut synthétique des sables bitumineux était exempté et vendu au prix mondial.

Objectifs et éléments clés du programme

Le PEN a été présenté par le ministre des Finances Allan MacEachen dans le cadre du budget fédéral d'octobre 1980. Il reposait sur trois principes : la sécurité d'approvisionnement et l'indépendance ultime du marché mondial, la possibilité pour tous les Canadiens de participer à l'industrie énergétique, et l'équité dans la tarification et le partage des revenus. Les objectifs spécifiques du programme étaient d'augmenter la propriété canadienne de l'industrie pétrolière à 50 pour cent, d'assurer des prix énergétiques équitables pour les consommateurs et d'atteindre l'autosuffisance énergétique nationale. Il visait également à promouvoir l'exploration, les sources d'énergie alternatives et à accroître les revenus fédéraux. Les principaux éléments comprenaient un prix mixte ou « fait au Canada » pour le pétrole, financé par une contribution pétrolière compensatoire prélevée sur les raffineurs. Les prix du gaz naturel devaient augmenter moins rapidement que ceux du pétrole, avec une nouvelle taxe fédérale. L'Impôt sur les revenus pétroliers et gaziers (IRPG) était une taxe de 8 pour cent sur les revenus nets d'exploitation de la production de pétrole et de gaz. Les déductions pour épuisement ont été éliminées progressivement et remplacées par des paiements d'incitation directs favorisant les entreprises canadiennes, surtout pour l'exploration sur les terres fédérales du Canada. Le programme prévoyait une expansion considérable de Pétro-Canada et incluait des mesures pour la conservation de l'énergie et le remplacement du pétrole. Une redevance pour la propriété canadienne a été établie pour aider à financer l'acquisition d'opérations de sociétés pétrolières multinationales au Canada.

Opposition provinciale et l'accord de 1981

Le PEN a provoqué une opposition immédiate des provinces productrices de pétrole de l'Ouest : l'Alberta, la Colombie-Britannique et la Saskatchewan. Le premier ministre albertain Peter Lougheed était le critique le plus virulent, soutenant qu'il empiétait sur la compétence provinciale et privait injustement l'Alberta des revenus pétroliers. En signe de protestation, l'Alberta a annoncé une réduction de 60 000 barils par jour de la production de pétrole brut sur neuf mois à partir d'avril 1981, et a suspendu deux projets de sables bitumineux. Après des mois de négociations, le premier ministre Pierre Trudeau et le premier ministre Lougheed ont conclu un accord de partage des revenus en 1981. L'accord établissait une série d'augmentations de prix pour le pétrole ancien et fixait des prix proches du marché mondial pour le pétrole nouveau, défini comme provenant de gisements découverts après le 31 décembre 1980. On estimait qu'il valait environ 212,8 milliards de dollars de revenus pour Ottawa, l'Alberta et l'industrie pétrolière sur cinq ans. La part fédérale est passée à 29 pour cent, celle de l'Alberta à 34 pour cent, et celle de l'industrie est tombée à 33 pour cent. L'accord a été marqué par une photo d'un toast au champagne entre Trudeau et Lougheed, ce dernier admettant plus tard l'avoir regretté.

Impact économique et critiques

Les opposants au programme lui ont attribué des dommages économiques graves. Le taux de chômage en Alberta est passé de 3,7 pour cent en septembre 1980 à 12,4 pour cent en 1984. Le taux de faillites en Alberta a augmenté de 150 pour cent après l'entrée en vigueur du PEN. Les estimations plaçaient les pertes de l'Alberta entre 50 et 100 milliards de dollars, bien qu'elles aient également été affectées par la récession du début des années 1980 et un effondrement des prix du pétrole. L'Impôt sur les revenus pétroliers et gaziers a été critiqué comme une double imposition. De nombreuses sociétés pétrolières multinationales ont réduit leurs opérations au Canada. Les partisans soutenaient que le PEN protégeait les consommateurs canadiens de la volatilité des prix mondiaux. En 1986, l'ancien ministre de l'Énergie Marc Lalonde a déclaré que le principal moteur était de corriger le déséquilibre fiscal entre Ottawa et les provinces. Le tableau suivant compare les aspects clés avant, pendant et après la période du PEN.

L'économiste d'Edmonton Brian Scarfe a soutenu en 1981 que la fixation des prix du pétrole et du gaz par l'ONE signifiait que les producteurs ne recevaient pas les pleins prix mondiaux. Il a affirmé que de telles subventions conduisaient à des déficits commerciaux et des déficits budgétaires fédéraux plus importants. Scarfe a également soutenu que la politique contribuait à des taux d'intérêt réels plus élevés et à une inflation plus forte. Durant les années du PEN, seules l'Alberta et la Saskatchewan étaient des contributeurs nets par habitant au gouvernement fédéral, les contributions de l'Alberta atteignant un sommet de 12 735 $ en dollars ajustés de 2004 en 1981.

Abrogation et héritage politique

Le gouvernement progressiste-conservateur du premier ministre Brian Mulroney a officiellement abrogé le programme le 1er juin 1985, avec l'Accord de l'Ouest sur l'énergie. L'Accord prévoyait une déréglementation complète des prix du pétrole et abolissait les subventions à l'importation, la taxe à l'exportation, la contribution pétrolière compensatoire, les subventions du PIP et l'IRPG. Il levait également les contrôles sur les exportations de pétrole. L'impopularité du PEN dans l'Ouest canadien est considérée comme un facteur majeur de l'effondrement électoral du Parti libéral lors de l'élection fédérale de 1984. L'héritage du programme a alimenté l'aliénation de l'Ouest et a servi de catalyseur à la création du Parti réformiste à la fin des années 1980. Le Parti réformiste a réalisé une percée majeure lors de l'élection de 1993. Il a fusionné avec les progressistes-conservateurs en 2003 pour former l'actuel Parti conservateur du Canada, qui a gouverné de 2006 à 2015 sous le premier ministre Stephen Harper. Le haut fonctionnaire Ed Clark, qui a contribué à élaborer le PEN, a été congédié peu après l'entrée en fonction de Mulroney. Les slogans populaires de l'Ouest pendant le PEN incluaient « Laissez les salauds de l'Est geler dans le noir » et « Je préfère pousser cette chose sur un kilomètre plutôt que d'acheter de l'essence chez PetroCan ».

Effets durables et parallèles modernes

Le Programme énergétique national a laissé un impact complexe sur le secteur énergétique canadien et l'unité nationale. Il n'a pas atteint son objectif d'autosuffisance énergétique d'ici 1990. Il a contribué au développement de certains grands projets, comme le champ pétrolifère offshore Hibernia et l'entreprise de sables bitumineux Syncrude. L'accent mis par le programme sur la propriété canadienne a eu un effet durable. Le ressentiment profond qu'il a engendré en Alberta et en Saskatchewan reste une force puissante dans les relations fédérales-provinciales. Les initiatives fédérales modernes, comme les plafonds d'émissions, sont fréquemment critiquées dans l'Ouest canadien comme rappelant le PEN. Le programme a également affecté le Fonds de patrimoine de l'Alberta, qui n'a pas atteint son plein potentiel de croissance en partie à cause de la réduction des revenus provinciaux. En 2022, le fonds détenait 19 milliards de dollars, une augmentation modérée par rapport aux 13 milliards de dollars de 1986. Les efforts actuels du gouvernement fédéral en matière d'innovation énergétique, comme le Programme d'innovation énergétique géré par Ressources naturelles Canada, se concentrent sur le financement des technologies propres plutôt que sur l'intervention directe. Cependant, le souvenir du PEN continue de servir de symbole puissant de grief régional et est souvent invoqué dans les débats constitutionnels sur les droits provinciaux en matière de ressources.

Programme énergétique national : questions fréquentes

Quels étaient les principaux objectifs du Programme énergétique national ?

Le Programme énergétique national avait trois objectifs principaux. Il visait à augmenter la propriété canadienne de l'industrie pétrolière à 50 pour cent d'ici 1990. Il cherchait également à établir des prix énergétiques équitables pour les consommateurs canadiens et à atteindre l'autosuffisance énergétique nationale. Le programme était conçu pour promouvoir des prix plus bas via des contrôles, encourager l'exploration pétrolière au Canada, soutenir les sources d'énergie alternatives et augmenter les revenus fédéraux des ventes de pétrole grâce à diverses taxes et accords de partage des revenus.

Pourquoi le Programme énergétique national était-il si impopulaire en Alberta ?

L'Alberta s'opposait au PEN parce qu'il était perçu comme une intrusion fédérale dans la compétence provinciale sur les ressources naturelles. Le premier ministre Peter Lougheed soutenait que le programme transférait injustement la richesse de l'Alberta par des taxes comme l'Impôt sur les revenus pétroliers et gaziers et contrôlait les prix intérieurs du pétrole. Les Albertains blâmaient le PEN pour les difficultés économiques, notamment la flambée du chômage et l'augmentation des faillites. La politique a enflammé des sentiments durables d'aliénation de l'Ouest. Les contributions fiscales par habitant de l'Alberta au gouvernement fédéral ont augmenté de 77 pour cent en 1980 par rapport aux niveaux de 1979.

Qu'était l'Impôt sur les revenus pétroliers et gaziers (IRPG) ?

L'Impôt sur les revenus pétroliers et gaziers était une taxe de 8 pour cent appliquée aux revenus nets d'exploitation de la production de pétrole et de gaz au Canada, calculée avant les déductions pour redevances ou autres dépenses. C'était une composante centrale du PEN conçue pour augmenter les revenus fédéraux. Les critiques le dénonçaient comme une forme de double imposition qui décourageait l'investissement. La taxe a été éliminée progressivement dans le cadre de l'Accord de l'Ouest en 1985.

Comment le Programme énergétique national a-t-il affecté la politique canadienne ?

L'impopularité du PEN dans l'Ouest canadien a contribué à la défaite du Parti libéral lors de l'élection de 1984. Le sentiment d'aliénation qu'il a favorisé a conduit à l'essor du Parti réformiste basé dans l'Ouest à la fin des années 1980. Le succès du Parti réformiste a finalement conduit à sa fusion avec les progressistes-conservateurs en 2003, créant l'actuel Parti conservateur du Canada. La colère a également influencé la position de l'Alberta pendant le rapatriement de la constitution canadienne, où le premier ministre Lougheed s'est battu pour les droits provinciaux sur les ressources.

Quel est le lien entre le PEN et Pétro-Canada ?

Pétro-Canada a été créée en 1975, avant le PEN. Cependant, le PEN prévoyait un rôle grandement élargi pour Pétro-Canada comme outil pour accroître la propriété publique canadienne. La société a été impliquée dans des projets majeurs comme le champ offshore Hibernia et l'entreprise de sables bitumineux Syncrude. Le PEN utilisait des incitations pour favoriser les entreprises de propriété canadienne, Pétro-Canada étant la plus grande. Les opposants ont donné à Pétro-Canada l'acronyme inversé « Pierre Elliott Trudeau Rips Off Canada ».

Quand le Programme énergétique national a-t-il été introduit et quand a-t-il pris fin ?

Le Programme énergétique national a été introduit le 28 octobre 1980 par le gouvernement libéral du premier ministre Pierre Trudeau. Il est resté la politique fédérale officielle de 1980 à 1985. Le programme a été abrogé le 1er juin 1985 par le nouveau gouvernement progressiste-conservateur dirigé par le premier ministre Brian Mulroney. Cette abolition a été formalisée par l'Accord de l'Ouest sur l'énergie conclu avec les provinces productrices de pétrole.

Sources et lectures complémentaires

• Programme énergétique national (Wikipédia, en anglais)
• National Energy Program | Power and ... (ebsco.com)
• National Energy Program (thecanadianencyclopedia.ca)
• Energy Innovation Program, Natural Resources Canada (natural-resources.canada.ca)

Vérifié par la rédaction de Nosy Mag. Mise à jour le 2026-10-29.